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Contenuti del libro
Informazioni
“Sindaci e manager nel capitalismo municipale. Saggi sui vestiti nuovi dell’imperatore” di M. Galanti ci porta dentro il complesso mondo delle partecipate locali, soprattutto in Italia, svelando come queste aziende, nate dal “capitalismo municipale”, siano diventate il vero campo di battaglia del potere nelle nostre città . Il libro analizza l’evoluzione di queste società , da semplici gestori di servizi pubblici a veri e propri attori economici e politici, spesso controllati da enti pubblici ma con una crescente autonomia. Ci immerge nelle dinamiche tra i sindaci, che da garanti del servizio pubblico si trasformano in azionisti attenti ai dividendi, e i top manager, che navigano tra mercati e politica per ritagliarsi spazi di manovra. Attraverso esempi concreti come A2A, ACEA, HERA e IREN, capiamo come la frammentazione dell’azionariato, i patti di sindacato e le necessità finanziarie dei comuni creino un’arena dove si decidono fusioni, acquisizioni e strategie, spesso lontane dalla trasparenza e dal controllo democratico. È un viaggio affascinante nelle pieghe del potere locale, dove le decisioni che riguardano la nostra vita quotidiana sono prese in un gioco di equilibri tra politica e finanza, tra territorio e mercato, rivelando i veri “vestiti nuovi dell’imperatore” della governance urbana.Riassunto Breve
Gli enti pubblici locali in Italia hanno gestito per molto tempo servizi essenziali, creando una sorta di “capitalismo municipale”. Con il tempo, per via di riforme e crisi dello stato, si è passati da una gestione diretta a creare aziende di diritto privato controllate dai comuni, le cosiddette partecipate, che poi si sono aperte anche a soci privati, diffondendosi in molti settori. Queste aziende, specialmente le multiutility che gestiscono energia, gas, acqua e rifiuti, non sono solo strumenti per dare servizi, ma diventano un punto cruciale nel gioco di potere locale. Offrono risorse economiche ai comuni, ma soprattutto cambiano chi decide e su cosa si decide nel governo delle città , che si concentra sempre più sulla gestione dei servizi. Le multiutility possono essere viste in modi diversi: come strumenti usati dai politici anche per nomine e decisioni meno visibili, come attori con una loro autonomia che interagiscono con il mercato e altri soggetti, e come arene dove si scontrano interessi diversi per prendere decisioni importanti. Le riforme hanno dato più potere ai sindaci, che nominano i vertici di queste aziende e diventano i principali interlocutori, mentre partiti e consigli comunali contano meno. Il potere decisionale dentro queste aziende dipende molto da chi detiene le quote: se molti comuni hanno piccole percentuali, i manager tendono ad avere più autonomia e stabilità . Se invece un solo comune ha la maggioranza, i vertici cambiano spesso con i sindaci, creando instabilità . I sindaci si comportano spesso come proprietari che cercano profitti veloci, come i dividendi, per sistemare i bilanci comunali, mettendo a volte in secondo piano la qualità dei servizi a lungo termine. I manager, soprattutto se stabili e con esperienza, cercano di espandere l’azienda e hanno più influenza se i soci pubblici sono divisi. Le decisioni strategiche, come fusioni o acquisizioni, mostrano chi comanda, come si risolvono i litigi e quali sono le conseguenze. Nei consigli comunali, il controllo su queste aziende è limitato e la trasparenza non è molta. Le diverse multiutility hanno storie e strutture diverse: alcune sono più legate al comune principale, altre hanno un azionariato più sparso che dà più libertà ai manager, altre ancora sono divise al loro interno riflettendo le origini diverse. Questa situazione crea una tensione continua tra l’interesse pubblico (servizi) e quello economico (profitti), con sindaci e manager che si muovono in un contesto complesso influenzato anche da elezioni e decisioni nazionali.Riassunto Lungo
1. Le società partecipate nel gioco del potere locale
Nel Novecento, gli enti pubblici locali, soprattutto in Italia, hanno avuto un ruolo molto importante nell’economia e nei servizi. Hanno creato quello che si può chiamare un “capitalismo municipale”, un modo di gestire l’economia e i servizi a livello cittadino. Questo modello, all’inizio, si basava su idee sociali, ma col tempo è diventato uno strumento per controllare servizi e potere nelle città .Dalle gestioni pubbliche alle societÃ
Con i grandi cambiamenti dello stato e le riforme della fine del Novecento, si sono iniziate a usare logiche tipiche del mondo privato anche nella pubblica amministrazione. Non si gestivano più i servizi direttamente, ma si preferiva regolarli tramite contratti. Gli enti pubblici si sono trasformati in organizzazioni private, spesso controllate completamente dagli stessi enti pubblici. Dopo, si è passati a vere e proprie privatizzazioni, creando società in cui partecipano sia enti pubblici che privati. Questo processo, in Italia, ha portato alla nascita di moltissime società di questo tipo in tanti settori diversi.Il ruolo politico delle società partecipate
Le società partecipate non sono solo uno strumento tecnico per gestire servizi; sono un fenomeno profondamente politico. Offrono ai politici risorse e opportunità , ma soprattutto cambiano il modo in cui il potere viene esercitato nelle città . La gestione delle città si concentra sempre di più sulla fornitura di servizi. Per capire come funziona il potere locale oggi, è importante guardare alle decisioni pubbliche che riguardano queste società , perché sono quelle che distribuiscono risorse e stabiliscono chi ottiene cosa.Le multiutility: uno sguardo più da vicino
Un esempio importante di questo nuovo modo di gestire i servizi sono le multiutility, grandi aziende che gestiscono diversi servizi pubblici. La loro gestione presenta spesso incertezze nelle regole e conflitti interni. Si possono guardare a queste multiutility in modi diversi. Un primo modo è vederle come uno strumento: servono per gestire i servizi, ma anche per offrire opportunità politiche, come la possibilità di nominare persone di fiducia o prendere decisioni meno visibili al pubblico. Un secondo modo è vederle come un vero e proprio attore: sono organizzazioni che, pur avendo legami con il pubblico, hanno una loro autonomia e interagiscono con i mercati, con i cittadini interessati e con le autorità . La loro capacità di agire in modo indipendente dipende molto dalle relazioni che riescono a costruire. Un terzo modo è considerarle un’arena: sono luoghi dove si prendono decisioni molto importanti, dove attori pubblici e privati si incontrano e si confrontano. Queste “arene” non sono sempre aperte e trasparenti, e le decisioni sono spesso influenzate dai rapporti tra chi governa (i sindaci) e chi gestisce le aziende (i manager), oltre che dalle dinamiche politiche a vari livelli.Cambiamenti nel potere locale
Le riforme degli ultimi anni hanno dato più forza alla figura del sindaco. I sindaci hanno poteri di nomina nelle società partecipate e diventano i punti di riferimento principali nella gestione locale, mentre i partiti tradizionali e i consigli comunali perdono parte della loro influenza. La politica diventa più legata alle singole persone e meno alle strutture di partito, e la presenza di tanti attori diversi rende il quadro della gestione locale molto complesso.Capire il potere attraverso le decisioni
Osservare le decisioni strategiche prese in queste società partecipate, come fusioni tra aziende o l’ingresso in borsa, fa capire chi detiene realmente il potere, come vengono risolti i contrasti e quali sono le conseguenze delle scelte fatte, anche quelle che non erano state previste.Se le società partecipate sono un fenomeno “profondamente politico” che concentra la gestione delle città sulla fornitura di servizi, come si concilia questo con l’idea che i sindaci, rafforzati dalle riforme, diventino i punti di riferimento principali, delegando di fatto il potere decisionale ai manager delle aziende, e dove si colloca la trasparenza in questo “gioco del potere locale”?
Il capitolo descrive un passaggio da gestioni pubbliche dirette a società partecipate, evidenziando come queste ultime diventino strumenti politici e “arene” di confronto tra attori pubblici e privati. Tuttavia, manca un’analisi approfondita delle implicazioni di questa delega di potere e della potenziale opacità delle decisioni prese in queste “arene”, soprattutto in relazione alla responsabilità politica dei sindaci e alla partecipazione democratica dei cittadini. Per una comprensione più completa, sarebbe utile approfondire la letteratura sulla governance pubblica e privata, in particolare gli studi di autori come Oliver Williamson per quanto riguarda le teorie dei costi di transazione e la governance delle imprese, e la letteratura sull’amministrazione pubblica locale e il ruolo dei sindaci nelle trasformazioni istituzionali italiane. È altresì importante analizzare le normative specifiche che regolano le società partecipate e i meccanismi di controllo e trasparenza previsti.2. Radici e Rami: Le Multiutility tra Territorio e Mercato
Cosa sono e come sono presenti sul territorio
Le multiutility come A2A, ACEA, HERA e IREN sono aziende che hanno un doppio legame: sono legate ai territori dove sono nate ma guardano anche al mercato. Queste imprese sono nate dalle vecchie aziende comunali che gestivano servizi pubblici essenziali. Oggi si stanno espandendo e fanno sempre più cose diverse, come gestire energia, gas, acqua e rifiuti. Lo fanno per essere meno dipendenti solo dalla zona d’origine e per gestire meglio le regole che cambiano spesso. La loro presenza si vede sul territorio in diversi modi concreti. Ci sono gli impianti, come quelli per bruciare i rifiuti o le centrali elettriche, che hanno effetti importanti per chi vive lì vicino. Anche i lavoratori e le attività che sponsorizzano, come eventi culturali o sportivi, si trovano spesso nelle zone dove i comuni hanno più azioni dell’azienda. Questo mostra il loro legame con i luoghi d’origine e l’impatto che hanno sulla vita locale.Il rapporto con i comuni
Il legame con le autorità pubbliche, come i comuni, è complicato. I consigli comunali non hanno molti strumenti formali per controllare le decisioni importanti delle aziende. Spesso non hanno nemmeno l’aiuto tecnico che serve per capire bene i contratti dei servizi. Però, i comuni hanno un modo per influenzare: scelgono chi siede nei consigli di amministrazione delle multiutility. Queste persone possono essere manager esperti, professionisti o anche politici. Un altro aspetto importante è che i soldi che le multiutility danno ai comuni come dividendi sono un’entrata fondamentale per i bilanci pubblici locali. Questo aspetto influenza molto il rapporto tra l’azienda e la politica del territorio.Le differenze tra le aziende
Le multiutility non sono tutte uguali e hanno diversi livelli di autonomia. ACEA, per esempio, è molto legata al settore dell’acqua e alla città di Roma. Il controllo pubblico su ACEA è più forte e distribuisce molti dividendi ai suoi azionisti pubblici. A2A si concentra di più sull’energia e sui rifiuti e resta molto legata alla Lombardia, dove ha le sue radici principali. IREN ha una struttura più sparsa, perché è nata dall’unione di diverse aziende con storie e identità diverse in varie città . HERA è quella che si è diversificata di più e si è espansa gradualmente nelle zone vicine ai suoi territori d’origine. Per questo, HERA sembra essere l’azienda più indipendente nei suoi rapporti con l’esterno e con i comuni azionisti.Se i comuni hanno un controllo così limitato sugli aspetti strategici delle multiutility, e il loro potere si riduce principalmente alla nomina dei consiglieri di amministrazione e alla ricezione dei dividendi, non si rischia di creare una dipendenza finanziaria che offusca la capacità di vigilanza critica, trasformando i comuni da enti di controllo a meri beneficiari di un sistema che dovrebbero supervisionare?
Il capitolo descrive un rapporto tra comuni e multiutility dove il potere di controllo formale dei primi appare esiguo, mentre l’influenza economica tramite i dividendi è significativa. Questa dinamica solleva interrogativi sulla reale autonomia decisionale e sulla potenziale distorsione degli interessi. Per comprendere meglio le implicazioni di tali relazioni, sarebbe utile approfondire le discipline dell’economia pubblica e della governance aziendale, con particolare attenzione agli studi sulla separazione tra proprietà e controllo nelle imprese a partecipazione pubblica. Autori come Oliver Williamson, con i suoi lavori sui costi di transazione e la teoria dei contratti, o studi specifici sulla privatizzazione e la gestione dei servizi pubblici in Italia, potrebbero fornire un quadro più completo per analizzare le criticità evidenziate.3. L’Arena delle Multiutility: Poteri e Conflitti
Le riforme e le privatizzazioni hanno trasformato le ex aziende municipalizzate in arene dove diversi attori si confrontano per il controllo e le decisioni importanti. I protagonisti principali sono i sindaci, che rappresentano i comuni come azionisti e regolatori, e i top manager, che gestiscono le operazioni e hanno informazioni sui mercati.Chi decide nelle Multiutility
Il potere decisionale in queste aziende dipende da chi possiede le quote e da quanto è stabile il gruppo dirigente. Se le quote sono divise tra molti comuni e altri soci pubblici, l’influenza dei sindaci può diminuire. I comuni usano accordi tra loro, chiamati patti di sindacato, per coordinarsi, ma anche qui nascono contrasti: alcuni comuni vogliono soprattutto guadagni e dividendi, altri pensano prima alla qualità del servizio per i cittadini.La stabilità dei Dirigenti
La stabilità dei manager è maggiore quando la proprietà pubblica è più divisa. I dirigenti con una buona preparazione e molte conoscenze nel settore tendono ad avere più libertà di azione. Invece, se un solo comune ha una grande parte delle quote, i capi dell’azienda cambiano spesso perché vengono scelti dai sindaci appena eletti, e questo crea incertezza.Esempi Concreti: ACEA, HERA, A2A
Le scelte importanti, come unire aziende, comprarne altre o cambiare le regole interne, mostrano bene chi ha più peso. In ACEA, il comune di Roma ha la maggioranza, ma ogni volta che cambia il sindaco, cambiano anche le strategie, creando problemi con i soci privati, che così diventano più influenti. In HERA, i molti comuni proprietari e gli accordi tra loro permettono ai manager di restare a lungo e di far crescere l’azienda, anche se i comuni continuano ad avere idee diverse su cosa sia più importante. In A2A, la proprietà è concentrata tra Milano e Brescia, e questo porta a scontri tra i sindaci e tra i manager che vengono dalle due città , complicati da regole di gestione particolari. I sindaci si trovano spesso a dover scegliere tra fare gli interessi dei comuni come proprietari che vogliono guadagnare e fare gli interessi dei cittadini come regolatori che vogliono servizi buoni, e i manager più esperti sanno come approfittare di questa situazione per avere più autonomia.[/membership]Se i manager più esperti sanno come approfittare della dicotomia tra interessi dei comuni-proprietari e cittadini-regolatori, non si sta forse implicitamente suggerendo che la struttura stessa delle multiutility, come descritta nel capitolo, sia intrinsecamente predisposta al conflitto di interessi e all’inefficienza gestionale, piuttosto che a un equilibrio virtuoso?
Il capitolo dipinge un quadro complesso delle dinamiche di potere all’interno delle multiutility, evidenziando la tensione costante tra gli obiettivi economici dei comuni azionisti e le esigenze di servizio pubblico dei cittadini. Tuttavia, la descrizione di come i manager “esperti” sappiano sfruttare questa situazione per ottenere maggiore autonomia solleva interrogativi sulla reale capacità del sistema di garantire un servizio efficiente e trasparente. Per approfondire questa problematica, sarebbe utile esplorare studi sulla governance delle aziende a partecipazione pubblica, analizzando le teorie di agency e i meccanismi di controllo. Autori come Oliver Williamson, con i suoi studi sui costi di transazione e la teoria delle organizzazioni, o studiosi di public administration che si occupano di accountability e performance nelle aziende pubbliche, potrebbero offrire prospettive illuminanti. È fondamentale comprendere se le lacune nell’argomentazione del capitolo derivino da una visione parziale del problema o se vi siano fondamenti teorici che giustifichino una tale dinamica di potere.4. Le multiutility tra sindaci e manager
Le multiutility, nate dalla trasformazione delle vecchie aziende municipalizzate, non sono più semplici strumenti al servizio esclusivo dei comuni, ma si comportano come attori con una propria autonomia decisionale. Le scelte strategiche all’interno di queste aziende sono profondamente influenzate dal rapporto complesso e spesso teso tra i politici, in particolare i sindaci dei comuni che ne sono azionisti, e i top manager che le dirigono. I sindaci tendono ad agire sempre più come se fossero azionisti privati, concentrando la loro attenzione sui risultati finanziari a breve termine. Cercano di ottenere rapidamente dividendi o proventi dalla cessione di asset per far fronte ai problemi di bilancio dei propri comuni. Questa urgenza di ottenere risorse immediate prevale spesso sull’interesse per garantire la qualità dei servizi offerti ai cittadini nel lungo periodo.L’influenza dei manager e le dinamiche interne
L’influenza dei manager all’interno delle multiutility cresce significativamente con la loro stabilità nel tempo e quando l’azionariato pubblico risulta frammentato tra molti comuni diversi. Un management che rimane in carica a lungo e che è coeso ha una maggiore capacità di definire e portare avanti le strategie di espansione e sviluppo dell’azienda. Tuttavia, le multiutility portano con sé la mancanza di integrazione tra le diverse parti che ereditano dalle vecchie strutture municipalizzate. Questa eredità può creare divisioni interne e attriti che i sindaci, a volte, sfruttano per imporre la propria agenda politica e le proprie decisioni aziendali.Fattori esterni, alleanze e controllo politico
Le decisioni prese nelle multiutility sono influenzate anche da una serie di fattori esterni, come l’avvicinarsi delle elezioni amministrative, le crisi economiche generali o specifici interventi decisi dal governo nazionale. In questo contesto complesso, la capacità degli attori principali (sindaci e manager) di costruire alleanze su più livelli, cercando il sostegno anche di enti nazionali importanti come Cassa depositi e prestiti, diventa cruciale per orientare le scelte strategiche. Nonostante questa rete di influenze, il controllo esercitato dai consigli comunali sull’operato delle multiutility è spesso limitato e poco incisivo. I consiglieri tendono ad attivarsi e interessarsi solo su questioni che generano forte visibilità pubblica o dibattito mediatico. Manca, nella maggior parte dei casi, una vera trasparenza sulla gestione quotidiana dei servizi e un confronto politico approfondito sugli obiettivi che vadano oltre la semplice ricerca del profitto economico.Diversi modelli di governance a confronto
Osservando le diverse multiutility presenti sul territorio nazionale, emergono modelli di governance differenti che riflettono le dinamiche descritte. In alcuni casi, prevale nettamente l’influenza del management, che spinge per un orientamento sempre più marcato al mercato e per una crescita dimensionale dell’azienda attraverso acquisizioni o fusioni. In altri modelli, il peso dell’azionista di maggioranza, come accade con il comune di Roma nel caso di ACEA, determina in modo quasi esclusivo le strategie aziendali e la stabilità dei vertici dirigenziali. Esistono infine casi che mostrano aziende più “policentriche”, dove le divisioni interne ereditate dal passato e le continue esigenze finanziarie dei numerosi comuni soci condizionano in modo pesante e spesso contraddittorio le scelte strategiche e operative.Se i sindaci agiscono come azionisti privati focalizzati sul breve termine, e i manager mirano all’espansione e alla stabilità , non si crea una contraddizione insanabile che mina la capacità stessa delle multiutility di garantire servizi efficienti e sostenibili nel lungo periodo, soprattutto quando il controllo politico dei consigli comunali è superficiale e focalizzato solo sulla visibilità ?
Il capitolo dipinge un quadro in cui le logiche di breve termine dei sindaci, spinte da esigenze di bilancio, si scontrano con le strategie di crescita dei manager, il tutto in un contesto di scarsa vigilanza da parte degli organi politici. Questa dicotomia solleva interrogativi sulla reale efficacia della governance e sulla capacità di perseguire obiettivi di servizio pubblico a lungo termine. Per comprendere meglio queste dinamiche, sarebbe utile approfondire gli studi di economia aziendale focalizzati sulla governance delle public utility, analizzando le teorie sull’agenzia e sui conflitti di interesse tra azionisti e management. Un’ottica di analisi comparativa, che esamini modelli di governance alternativi o best practice internazionali, potrebbe fornire spunti preziosi per individuare soluzioni che bilancino le esigenze finanziarie con la qualità del servizio. La lettura di autori che si occupano di finanza pubblica e di gestione delle aziende partecipate potrebbe offrire strumenti critici per valutare l’impatto delle decisioni politiche sulle performance delle multiutility.Abbiamo riassunto il possibile
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